中央生态环保督察“回头看” | 地方环境污染治理为什么需要中央环保督察？

lidong 生态环境部 2019-05-16 10:11:27

5月15日，随着第二批“回头看”反馈工作结束，标志着第一轮中央生态环保督察及“回头看”全部完成。

继2016年至2017年督察覆盖了全国31个省、市、自治区后，2018年针对河北等20个省区的整改情况，中央又先后开展了两批“回头看”和专项督察，目前反馈工作已全部完成。

在生态环境保护领域，中央环保督察是我国迄今为止规格最高、规模最大、范围最广的一项专项工作。在直接推动各地解决存量生态环境问题的同时，也是对全国生态保护和环境治理体系能力的摸底，更是对各级党政系统践行新发展理念成效的检验。

从两批“回头看”反馈内容来看，我国生态文明建设存在不小的压力，“污染防治攻坚战”等具体工作的落实也可能面临一定的挑战。

首当其冲的问题是，各地领导干部的思想认识还需要进一步转变。

虽然环保督察强调领导干部“党政同责”、“一岗双责”，并在第一批督察中就开始进行问责，但在此后的三年中，依然不断有新的负面案例产生。祁连山生态破坏问题导致甘肃省多名官员被问责以后，陕西省依然对秦岭北麓的别墅违建问题无动于衷，甚至以虚假整改应对中央六次批示。关于秦岭违建别墅整治的专题片《一抓到底正风纪》播出以后，河北石家庄、河北曲周、黑龙江牡丹江又相继被媒体曝光出违建别墅的存在，说明这些地方政府无法把自省自查落实到行动上，在多次警示下依然放任或默许类似违法违规行为的存在。部分领导干部政治纪律的缺失，背后也可能包含着对中央决策的不理解、不信任，以及“上有政策、下有对策”的侥幸心理。

从督察中可以看到，很多地区存在违法侵占自然保护区和饮用水源地、填湖填海造地等现象，而这些土地大多用于建设包括高档别墅在内的房地产或经营性项目。地方政府在应对环保督察时进行虚假整改、“说一套、做一套”的目的，很大程度上是为了“保护”或“掩护”辖区内的资源型或“三高”型企业，比如低水平的矿业、焦化、钢铁、化工等。这些现象说明，地方政府对发展有着高度的路径依赖，而其对经济增长的理解更多地停留在三驾马车里的投资这一项上。这显然是以高速GDP增长为导向的政绩考核模式留下的后遗症，即使中央已经改变指挥棒的方向，但地方官员可能陷入惯性的驱使而不能自拔。

生态环境保护与经济发展绝非严格对立关系。正如2018年两位诺贝尔经济学奖获得者诺德豪斯和罗默所指出的那样，生态与环境资源是重要的生产要素，在合理的范围内投入生产可以最小化对生态系统与自然环境的影响，而经济增长的最大化则可以通过知识和技术进步来获得。简单来说，通过一系列包括但不限于技术和管理模式上的创新，用最少的资源创造最大的价值才是合理的发展模式。与第一轮环保督察几乎同时进行的供给侧改革同样是为了推动发展转型，两者实际上分别起到了引导和推动的作用。

如果以经济下行压力为由放松环境规制，继续以房地产和粗放型工业为经济增长点，那么相当于自己放弃了创新的道路，在国际合作与竞争格局中，不战而主动屈于他人，自己选择被动地位。与固守陈规相比，改变与创新显然更难。在撸起袖子之前，需要明确用力的方向。

与此同时，以客观角度来看，第一轮环保督察暴露出全国自然资源管理与环境治理体系的能力不足。

在第一批和第二批 “回头看”中，先后出现河北、山西、吉林、辽宁省等多地抄袭整改方案的现象，除冀、晋、吉、辽四省外，贵州、安徽、山东等省也有伪造文件、修改文件或只汇总数据不督促落实的问题。这既是严重的形式主义的结果，也折射出管理队伍专业能力素养的不足。

环保督察同时扯下了许多地区环境治理实际效果的遮羞布。从反馈意见看，在水环境污染治理、大气污染治理、固废污染治理等方面，各地不同程度地存在虚报治理成绩的情况。例如，吉林省22个由中央资金支持的辽河流域水污染防治项目仅建成9个，而辽河水质恶化严重。四川省应于2018年完工的544个城乡生活污水处理项目，至“回头看”时仍有190个未开工，160个虽已开工但无法按期建成投运；应建成192个生活垃圾处理项目，至“回头看”时仍有77个尚未开工。贵州省128个园区污水处理厂中的89个不能满足园区废水处理要求，实际上形同摆设。

除了公共环境基础设施建设和运营的低效率外，地方很多项目“头痛医头、脚痛医脚”，仅仅为了治理而治理。山东省潍坊市花费4700万元巨资在围滩河“撒药治污”，但水质改善仅仅维持了一个月就回到了劣V类。安徽省阜阳市长期将生活垃圾处理场渗滤液违规运输至污水处理厂处理，并在生活垃圾填埋场混合填埋垃圾焚烧产生的飞灰。吉林省蛟河市对采矿毁林河石材加工园区的生态恢复流于形式，甚至直接在砂石堆上栽种树苗。湖南省郴州市两地对重金属矿渣仅采取原地堆存、简易覆土的处理方式，即公示办结。虽然污染治理攻坚战一定程度上是对地方政府财力的考验，但治理体系的能力显然更为关键。

据生态环境部消息，第二轮中央生态环境保护督察即将启动，除继续督促地方政府进行整改外，还将把央企纳为督察对象。第二轮督察将历时三年，并用一年时间进行“回头看”。这意味着，第二轮生态环境保护督察将跨越“十三五”规划的收官和 “十四五”规划的启动。这将对地方政府的中长期治理行动产生影响。各级领导干部应该真正意识到生态环境保护督察并非“一阵风”似的短期行为，而新发展理念也不是一个空洞的概念，绝对不能做表面文章。

可以看到，随着2018年机构改革的推进，中央环保督察已悄然改为中央生态环境保护督察。而相较于第一批“回头看”，第二批“回头看”反馈意见中对于生态破坏问题的篇幅明显增加。可以预见的是，新一轮生态环境保护督察依然不会放松对生态保护相关问题的关注。随着各地陆续完成生态红线、环境质量底线、资源利用上限和环境准入负面清单的编制，对 “三线一单”执行情况的督察可能会成为重点工作之一，而且对部分具体工作的要求可能会从“及格”提高到“良好”。例如，在本轮督察中，不少地区出现了根据开发利用现状而非生态功能来调整自然保护区边界的问题。就生态红线划定来说，工作是完成了，但就生态保护来说，其效果值得质疑。而第二轮督察可能会在这类问题上继续“较真”。

地方政府在污染治理方面的主体责任将被继续压实。蓝天、碧水、净土等一系列行动将在更严密的监管下进行，并且更加重视实效而非形式。由于财力、能力等方面的差异，经济发展和环境治理的表面矛盾可能在一些地区益发突出，这将极大地考验地方官员的执政水平。

最后，经过第一轮三年的实践后，督察工作本身也将面临自我完善的要求。一方面，在纠正地方政府环境治理“一刀切”的同时，根据不同地区的实际情况，督察工作或许也需要在一致性的基础上保持适当的弹性。另外一方面，新纳入督察范围的央企将涉及到更为复杂的政治和经济利益格局，督察组、属地政府、央企和其他市场主体的关系处理也将考验各方的智慧。