解疑 | 阻扰环保执法人员进场检查，为啥很难构成妨害公务罪？

lidie 中国环境新闻 2019-04-21 01:41:44

编者按

在执法实践中，存在部分企业采取拒绝环境执法现场检查的方式，企图逃避相关责任。

在环境执法现场检查时企业拒绝检查的，执法人员能否强行入场检查？
送达《责令改正违法行为决定书》是否是被拒后入场检查的前置程序？
对拒绝检查的相关人员是否可以刑事拘留？
如果遭遇这种情况，执法人员又该如何规范执法？

本期予以特别关注。

现场检查具有行政强制性和随机性

执法人员能否入场检查，不受被检查单位主观影响

根据《环境保护法》第二十四条规定，生态环境部门有权对企业进行现场检查。有类似规定的还有《大气污染防治法》第二十九条、《水污染防治法》第三十条、《土壤污染防治法》第七十七条、《固体废物污染环境防治法》第十五条、《环境噪声污染防治法》第二十一条，及其他各单项污染防治法的相关规定。可见，我国在环境法律体系中，对现场检查制度是有明确的规定。

现场检查制度的立法本意是什么？全国人大常委会法制工作委员会对《环境保护法》第二十四条对此进行了释义。该释义写明，“现场检查权是指行政机关进行日常监督活动，实现行政目的的一项具有基础性、普遍性的权力”。释义还指出现场检查制度具有“行政强制性”及“一定的随机性”的特点，即现场检查“不需要被检查单位的同意”及“可以随时进行检查”。

该类观点也可见于全国人大常委会法制工作委员会对各单项污染防治法的释义中。如，在《大气污染防治法》第二十九条的释义中写到，“实施检查的部门、机构监督检查过程中，实施的行为具有强制性，被检查者不得拒绝”；在《水污染防治法》第三十条的释义中，沿用了《环境保护法》释义中关于现场检查具有行政强制性等特点的观点。

由此可见，执法人员能否入场检查，不受被检查单位主观影响。当事人以拖延、围堵、滞留等方式拒绝、阻挠现场检查的，执法人员有权强制入场检查。

责令改正是行政命令，不适用行政处罚程序规定

执法人员有权在现场检查中责令被检查单位改正违法行为

环境执法实践中，执法人员在吃闭门羹后，通常选择保留证据后收队，再由生态环境部门向企业送达《责令改正违法行为决定书》，责令企业配合检查。有时候，会对企业拒绝检查行为，采取行政处罚或由公安机关对相关人员采取行政拘留。

上述收队再送达《责令改正违法行为决定书》的做法，大多是出自对如《大气污染防治法》第九十八条规定的“……以拒绝进入现场等方式拒不接受……监督检查的，由……主管部门责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款”的错误解读。

该类条款，在其他各单项污染防治法中亦有出现。如《水污染防治法》第八十一条、《土壤污染防治法》第九十三条、《固体废物污染环境防治法》第七十条、《环境噪声污染防治法》第五十五条等。

总结而言，这些法律条文句式结构大抵为：企业拒绝检查的，由主管部门责令改正，并处或可处罚。基于此，很多执法人员就认为企业拒绝检查的，应先由主管部门制作《决定书》责令改正。

实际上，该类条款中包含“主管部门责令改正”及“处罚”两部分，对此条文的正确理解，关键就在于如何解读“主管部门责令改正”。

首先，根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，责令改正为行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定，而应根据相应规定实施。

其次，生态环境部门的行政权，要依靠具体的自然人即公务员或法律授权的人来具体实施，而自然人实施行政命令的方式，不仅存在书面形式，还存在口头形式。

最后，根据《环境监察办法》第十三条规定“从事现场执法工作的环境监察人员进行现场检查时，有权依法采取以下措施：（四）责令停止或者纠正违法行为”及《环境执法人员行为规范》第十一条规定“现场检查时，发现当事人有环境违法行为的，应当责令改正，提出整改要求，对环境违法情况和责令改正内容作出检查记录，并按程序报告”，环境执法人员有权在现场检查中实施行政命令，对被检查单位等的违法行为进行责令改正。另外，行政处罚程序一般较长，不可能也没必要因该处罚停止现场检查进度。

由此可见，当执法人员现场检查被拒时，可当场口头行使生态环境部门责令企业改正拒绝检查违法行为的职权，该行为有别于行政处罚行为，而送达《责令改正违法行为决定书》，责令企业改正拒绝现场检查，并非是被拒后入场检查的前置程序及唯一选择。

企业拒绝检查的，较难成立妨害公务罪

妨害公务罪须以暴力、威胁方式阻碍国家机关工作人员依法执行职务

环境执法人员对于企业拒绝检查时，由公安机关对相关人员采取行政拘留的方式及法律依据都比较清楚，适用的法条为《治安管理处罚法》第五十条的规定，即“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”。

因拒绝检查而被刑事拘留的，适用的法条为《刑法》第二百七十七条规定的妨碍公务罪，即“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”。

根据条款规定，构成妨害公务罪，“以暴力、威胁方式阻碍”及“国家机关工作人员依法执行职务”要同时成立。

所谓“国家机关工作人员依法执行职务”包含四个方面：主体适格、权限正当、内容合法、程序合法。对应到企业拒绝环境现场检查中，环境执法人员应当具有执法权，其执法行为必须在法定职权范围内作出，执法行为目的及内容应符合现场检查的规定，执法程序应符合法定程序。

所谓“以暴力、威胁方式阻碍”，在实践中一般结合当地现状从下述几个方面进行参考判断：

使用暴力手段致执法人员轻微伤以上后果的；使用暴力手段虽未造成执法人员轻微伤以上后果，但手段恶劣或以侵犯人身、毁坏财产、破坏名誉、揭露隐私等言语相威胁，阻碍执法人员现场检查，引起群众围观、交通阻塞，造成现场公共秩序严重混乱的；故意毁灭或者损坏执法人员执法过程中使用的专用执法车辆以及必要执法装备，造成经济损失2000元以上的；使用凶器或以凶器相威胁，阻碍执法人员执法的；使用机动车强行拖拽、冲撞执法人员的。

由此可知，一般情况下，企业拒绝检查较难成立妨害公务罪，不宜刑事拘留。

作者单位：福建天衡联合（泉州）律师事务所

来源：中国环境报

编辑：程维嘉