保卫“母亲河”长江：一个脱虚向实的环保实践样本

保卫“母亲河”长江：一个脱虚向实的环保实践样本

11月21日，在江苏省第十三届人大常委会第六次会议上，江苏省人民检察院检察长刘华作江苏省人民检察院关于开展公益诉讼工作情况的报告。

报告数据显示：2015年7月以来，江苏省检察机关共办理诉前程序案件6664件、提起公益诉讼329件，分别占全国案件总数的15.7%和17.3%，位居全国第一。

在助力长江大保护方面，江苏检察机关落实中央关于长江大保护的战略部署，立足检察公益诉讼职能，推动长江生态环境和资源立体式保护。共办理涉长江生态环境公益诉讼案件353件，其中最高检挂牌督办7件，推动清除污泥2000余吨，补种树木4000余棵，督促赔偿生态修复费用3.7亿余元。沿江8市检察机关联合出台《关于建立长江生态资源保护检察协作平台的框架意见》，明确公益诉讼线索发现移送、调查核实、跨区域案件协作办理等一系列具体举措，形成公益保护合力。

铁腕治污，毋需置疑国家意志的坚决。不过，在刑事打击与公益保护领域，仍具相当大的空间，而行政部门与司法机关的协作深度一直是社会关注的焦点。当下，南京一家基层检察院牵头成立的“鼓楼长江生态环境资源保护联盟”，并以此为平台统筹各方力量，进行长江生态环境资源保护多方治理的先行探索，成为了我国环境治理的一个实践样本。

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图片来源于网络

打击困境

长江南京段上至苏皖交界处的马鞍山市，下至江苏省仪征市，主干线长达98公里，被誉为“黄金水道”。

长江航运公安局南京公安分局刑事侦查支队副支队长刘鑫介绍说，今年以来，长航公安南京分局办理的破坏长江生态环境资源案件达到192起。而此前的2017年、2016年、2015年，分别是170起、157起和59起。

说起数字上的增长，刘鑫说，主要还是由于“长江联盟”成立前后，打击量和案件类别发生了变化。不仅涉及非法捕捞，还涉及爆炸、污染环境、非法采砂等其他污染环境案件。

“长江联盟”

“长江联盟”全名为“鼓楼长江生态环境资源保护联盟”（下称联盟），2017年6月5日，由鼓楼区检察院发起，包括长航公安局南京分局在内的司法机关、行政机关、社会团体、公益组织、高等院校、企事业单位等47家成员单位共同组成。

这家联盟机构致力于长江南京段生态环境资源保护，以多部门联动一体化工作机制，完善长江南京段生态环境资源保护行政执法和刑事司法衔接机制，实现信息资源共享，统一执法标准，加强涉及生态环境资源犯罪的刑事打击力度。

鼓楼区检察院食品药品和环境资源犯罪检察部员额检察官江舜治是联盟成立全过程的亲历者。他介绍，联盟成立以来，鼓楼区检察院办理的涉及长江生态环境方面的案件涉案100余人。而污染环境、非法采砂案的办理数量，更是达到了之前5年的总和。

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“2014年以前，对于发生在长江南京段水域的非法捕捞行为，相关部门通常的处理方式是以行政处罚为主。”说起前些年的状况，江舜治记忆犹新。

江舜治的说法，得到了前述民警刘鑫的证实。刘分析，长期以来，对于长江流域污染环境定罪标准，全国各地各部门认知程度不一，没有统一标准。

“当时要求非法捕捞数量至少达到500斤，才达到入罪标准。我们也抓获过一些犯罪嫌疑人，但立法层面主要针对海洋资源，内河非法捕鱼以数量入刑，几乎很难达到入罪标准。”

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边界模糊

立法层面的模糊，法律适用中的理解分歧，加之人们对长江生态环境危害度的认识不清，造成长期以来长江生态环境资源类案件办理的数量较少。

以每年的3月到6月长江禁渔期为例，对于电鱼行为，检察机关按律入罪处理，但有人认为打击过重。江舜治认为，虽然法律规定可以按数量处理，但同时《刑法》有关条款也明确，只要在禁渔期内，使用电击和超声波等工具和技术捕鱼，即构成犯罪。“电击和超声波方式，对产卵期鱼类影响巨大，甚至是致命伤害，有的鱼类从些丧失了繁殖能力。”江舜治说。

“确实，对于一些案件，行政部门与我们有理解上的分歧”。11月6日召开的江苏省人民检察院检察公益诉讼办案情况新闻发布会上，江苏省检察院民事行政检察处处长陆军在会上接受提问时表示，在行政执法过程中，由于法律法规等多方面原因，造成了相当多的行政机关存在职责交叉，边界模糊不清的现状。

“比如发生在某乡镇的环境污染事件，可能涉及到当地的乡镇政府，也涉及到环保行政执法和其他部门。”

陆军称，在这个过程中，检方发出建议监督行政机关自行纠错。如果不进行纠错，检方将按照法律规定，提出公益诉讼。他亦解释，公益诉讼的最终目的，促使依法行政，共同致力于环境的治理和改善。

以水、江砂、渔业、林业为代表的长江四大主要资源涉及类目繁浩复杂。单就水上执法而言，由于环境的特殊性，暴力抗法、销毁证据、弃船逃跑时有发生，与之同时，不仅执法人员，还有被执法人员伤害事件会出现。

基层探索

不惟南京流域，长江生态一直是中国环境保护的晴雨表。近年来，内河船舶运输固废在水域偷倒、化工品爆炸等刑事案件屡有发生，映照出长江航运多头共治的迫切。

2017年2月17日，南京江心洲附近发生爆炸事件，更直接让长江生态保护的紧迫性急剧提升。

有人分析认为，在行政执法与刑事司法的工作对接上，完全解决问题尚需一个长期的过程。但最大的改变是人们已经认识到，要从以各自职责为出发点的“重打击”模式，过渡到合力出击、强化监管，形成职责分明、相互补位的预防、监管、打击、保护网络。

“牵头成立‘联盟’的过程，也是我们对长江生态环境资源保护重新思考认识的过程。”说起成立联盟的初衷，鼓楼区检察院检察长朱赫在接受有关媒体采访时透露。

在办理“2.17”江心洲爆燃案件中，鼓楼检方发现，在长江生态环境资源保护工作中，存在行政执法部门间职责不清、条块分割、衔接不畅，以及行政执法部门与刑事司法机关间衔接机制不健全等诸多问题。

寄望于公正的法律监督，须有着对社会高度负责的态度――经过充分思考和深入调研论证，鼓楼检察院形成了组建部门间联盟的构思，并达成广泛共识。

虽然只是基层检察院发起的联盟，但参与各方却不少，包括南京市环保局、南京市航运管理处等行政执法机关，鼓楼区检察院、鼓楼区法院、长江航运公安局南京分局等司法机关，长航南京油运股份有限公司、南京秦淮河建设开发有限公司等企事业单位，南京大学、河海大学等高等院校，江苏省观鸟协会、南京市江豚保护协会等公益组织。

“共抓大保护”重心落在“共”字上。“联盟成立的最大 意义，就在于聚合各方力量和资源，共同做好一件事――保护长江”朱赫检察长这样阐释联盟的意义。

保卫“母亲河”长江：一个脱虚向实的环保实践样本

万森 摄

事实上，联盟成立不到两年的时间里，人们惊奇发现，这个“区级”联盟的活动规模越来越大，规格越来越高，市检、省检、最高检的领导，长江流域相关单位、高等学府、科研院所的知名专家学者前来“站台”力挺，最高检还专门组织全国人大代表视察该项工作。

2018年9月12日，在联盟基础上，“江苏省8家沿江城市检察机关长江生态环境资源保护检察协作平台”正式建立。

一个完善的司法和行政两法衔接平台，或许张力才刚刚显现。

“这类案件办好了，对整个长江生态资源保护，起到示范作用。以点带线，把整个长江前线环境案件带动起来。”刘鑫则透露，长航公安在长江线上有泸州至上海等16个公安分局，几乎他们每办一起大案都受到广泛关注。

2017年6月，长航公安局南京公安分局刑事侦查支队在鼓楼区检察院支持下，成功侦破徐某某等非法采矿案，后由鼓楼检方提起公益诉讼，这也是全国首例长江非法采砂刑事附带民事公益诉讼案。

立法期待

一直以来，由于法律未作出具体规定，依照惯例，2016年以前，司法机关对长江盗采江砂行为并不能直接介入，而多以行政管理部门的行政处罚结案。

这种现象一直维持到2016年12月1日，两高出台相关司法解释，规定达到相关数量可以“非法采矿”论处。但具体案值数据如何计算？通航安全、生态环境损失如何评估？需专业机构出具鉴定报告，有时鉴定专家还要作为证人出庭。

鼓楼区是南京的中心城区，拥有20多所高校、120多家科研机构、近百个国家和省部级重点实验室。高校林立、资源密集，优势十分突出。

为了获得科学充足的信息资料，上述案件的办案人员联系了河海大学、镇江市水利局、南京市长江河道管理处、江苏省淡水水产研究所、深水航道建设工程指挥部等单位，委托来自水利、港航、生态补偿等相关领域的9位专家，就非法采砂对长江河势稳定、防洪安全（局部江岸稳定与堤防安全）、已建整治工程安全、通航安全、生态环境（水质、水生生物、渔业资源等）等方面的综合影响进行全面评估。经过两个多月、20多次集体论证，最终形成科学精确的专家意见报告，得出可以量化的危害损失值。

该案做法为同类公益诉讼案件提供了范本。而数据显示：2014－2018年五年间，鼓楼检方办理了5件公安部、最高检挂牌督办的污染案件。

保卫“母亲河”长江：一个脱虚向实的环保实践样本

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“加强联盟成员间的交流合作，共同研究解决长江南京段水、渔业、林业、江砂、湿地等多种生态环境资源保护过程中存在的突出问题，创新多方参与保护长江流域生态环境资源的工作模式，不断提高环境资源协同保护水平，形成长江南京段生态环境资源保护合力，有效预防和减少破坏长江生态环境资源的现象”。这段联盟章程的《职责》要求，或取决于良好的衔接机制。

眼下，检方与长航公安、渔政渔港、海事等部门共同举办各种活动本是题中之义，而邀请市民在内的社会各方参与，进行法制宣传，接受媒体报道，让人们清晰认识到长江生态保护不仅在于打击犯罪，更在于全民觉醒。

江豚吹浪立，沙鸟得鱼闲。古人在一叶轻舟上所见，何时能够重现？事实上，就在采访的两周前，南京市江豚保护协会组织了一次社会各界参加的增殖放流活动。

现实永远走在法律的前面，办案过程中依然会碰到诸多具体问题，检察官江舜治举例称，长江的危化品气体排放，这一块规制它就很难，缺乏立法约束。本月江苏省人大常委会第六次会议专题审议检察机关公益诉讼工作，并首次进行专题询问。

文字 | 万森 徐晓红 王宇

来源 | 江苏工人报

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